{"id":11808,"date":"2021-10-15T00:12:12","date_gmt":"2021-10-15T00:12:12","guid":{"rendered":"http:\/\/sintema.org.br\/sintema\/?p=11808"},"modified":"2021-10-15T00:12:16","modified_gmt":"2021-10-15T00:12:16","slug":"os-modelos-de-administracao-publica-e-a-reforma-administrativa","status":"publish","type":"post","link":"http:\/\/sintema.org.br\/sintema\/os-modelos-de-administracao-publica-e-a-reforma-administrativa\/","title":{"rendered":"Os Modelos De Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica E A Reforma Administrativa"},"content":{"rendered":"\n
\"\"<\/a><\/figure>\n\n\n\n

O objetivo deste artigo \u00e9 tentar contextualizar a reforma administrativa do governo Bolsonaro \u00e0 luz da evolu\u00e7\u00e3o da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica ao longo do tempo, com seus avan\u00e7os e retrocessos. A Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica come\u00e7ou como um modelo patrimonialista, evoluiu para o modelo burocr\u00e1tico, experimentou o modelo gerencial e chegou aos modelos de governan\u00e7a p\u00fablica e de governan\u00e7a da era digital, que est\u00e3o em voga no mundo na atualidade. A reforma administrativa, de que trata a Proposta de Emenda \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o (PEC) n\u00ba 32\/2020, n\u00e3o se enquadra em nenhum desses modelos, embora pretenda incorporar elementos da governan\u00e7a digital.<\/p>\n\n\n\n

Para situar o debate da reforma administrativa no contexto da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, que est\u00e1 em sua quarta gera\u00e7\u00e3o ou no seu quarto modelo, \u00e9 fundamental conhecer os fundamentos, crit\u00e9rios e caracter\u00edsticas de cada um desses modelos, a come\u00e7ar do patrimonialista. Esses modelos ou fases da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica coexistiram em algum momento de sua implementa\u00e7\u00e3o, dependendo do pa\u00eds, e, no Brasil, ainda coexistem. <\/p>\n\n\n\n

O modelo patrimonialista, que vigorou na Europa do s\u00e9culo 15 ao 18, tinha como fundamento a cren\u00e7a na tradi\u00e7\u00e3o, nos costumes da \u00e9poca, ditado pelos monarcas, e que foi praticado no Brasil nos per\u00edodos do Imp\u00e9rio e da Rep\u00fablica Velha. Trata-se de um modelo marcado por castas, la\u00e7os de sangue, nepotismo, clientelismo, em que o monarca e os integrantes do estamento que geriam o Estado dispunham, em car\u00e1ter pessoal e como propriedade, das rendas, dos cargos e dos bens p\u00fablicos. Foi um modelo marcado pela inefici\u00eancia, m\u00e1 gest\u00e3o, corrup\u00e7\u00e3o e total aus\u00eancia de mecanismos de presta\u00e7\u00e3o de contas, al\u00e9m de elitista e autorit\u00e1rio. Suas principais caracter\u00edsticas eram o poder desp\u00f3tico dos governantes, o car\u00e1ter heredit\u00e1rio do poder, a aus\u00eancia de separa\u00e7\u00e3o entre governo e religi\u00e3o, assim como entre o p\u00fablico e o privado, al\u00e9m da exist\u00eancia de lealdade pol\u00edtica entre o Estado e os grupos privados mais fortes. Foi sucedido pelo modelo burocr\u00e1tico. <\/p>\n\n\n\n

O modelo burocr\u00e1tico, descrito como “tipo ideal” por Max Weber, por sua vez, desenvolveu-se ao longo da hist\u00f3ria, como exemplifica a China, sob o confucionismo, e consolidou-se no mundo, a partir das experi\u00eancias de pa\u00edses como Fran\u00e7a, Inglaterra e Alemanha, da segunda metade do s\u00e9culo 19 at\u00e9 o final dos anos de 1970. Implementado tardiamente, e de forma incompleta, em pa\u00edses como o Brasil, onde ainda vigora precariamente, tem como fundamento a cren\u00e7a na raz\u00e3o, na preval\u00eancia do racional-legal. Esse modelo tenta romper com as pr\u00e1ticas do modelo anterior, adotando a lei como express\u00e3o da vontade coletiva e p\u00fablica, eliminando a supremacia da vontade do governante sobre a lei e separando os interesses pessoais do detentor do poder e do interesse p\u00fablico, especialmente no manuseio dos arranjos institucionais, de regras legais e do or\u00e7amento p\u00fablico para satisfazer necessidades humanas, estruturar as intera\u00e7\u00f5es sociais e organizar os processos de tomada de decis\u00e3o. <\/p>\n\n\n\n

Trata-se de um modelo de Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica com fundamento nos princ\u00edpios do formalismo, da impessoalidade e do profissionalismo, na qual prevalecem os controles formais dos processos de decis\u00e3o, a hierarquia funcional rigorosa, a previs\u00e3o de rotinas e procedimentos. Os servidores p\u00fablicos s\u00e3o recrutados por concurso p\u00fablico, de forma impessoal, valorizando o conhecimento aferido em provas, e t\u00eam estabilidade no emprego, como forma de assegurar a impessoalidade e a continuidade na presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

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Entretanto, com a crise do Estado nas dimens\u00f5es econ\u00f4mica, social e administrativa, o modelo burocr\u00e1tico passou a ser questionado, sendo associado \u00e0 rigidez administrativa, excesso de poder para os funcion\u00e1rios, desperd\u00edcio de recursos e autoritarismo. A crise econ\u00f4mica abalou a arrecada\u00e7\u00e3o de tributos, com reflexos sobre as finan\u00e7as p\u00fablicas. A crise social, decorrente de fatores como envelhecimento da popula\u00e7\u00e3o, de um lado, pressionou pela amplia\u00e7\u00e3o do gasto p\u00fablico, e, de outro, com a urbaniza\u00e7\u00e3o, o aumento da escolaridade, assim como da amplia\u00e7\u00e3o da esfera p\u00fablica n\u00e3o estatal, pressionou pela revis\u00e3o do papel do Estado. E a crise administrativa, especialmente por seus problemas de desempenho, de m\u00e1 aloca\u00e7\u00e3o de recursos e de pouca preocupa\u00e7\u00e3o com custos, al\u00e9m das transforma\u00e7\u00f5es tecnol\u00f3gicas e do enfraquecimento dos governos nacionais pela globaliza\u00e7\u00e3o, pressionou por mais efici\u00eancia, efic\u00e1cia, efetividade e equidade com menores custos.<\/p>\n\n\n\n

O modelo gerencial, ou a Nova Gest\u00e3o P\u00fablica (NPG), que teve em pa\u00edses como Reino Unido, Austr\u00e1lia, Nova Zel\u00e2ndia e Holanda os seus precursores, a partir do final da d\u00e9cada de 1970, e que sucede a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica burocr\u00e1tica, \u00e9 produto desse ambiente. Via de regra, a NPG \u00e9 associada ao modelo neoliberal, e tem como um de seus componentes a privatiza\u00e7\u00e3o de empresas estatais, e a transfer\u00eancia da execu\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os p\u00fablicos a entidades privadas, com maior ou menor grau de depend\u00eancia do Estado. Mas ele tamb\u00e9m se relaciona \u00e0 disputa por mercados globais, que exigem redu\u00e7\u00e3o de custos tribut\u00e1rios, trabalhistas e previdenci\u00e1rios, e, em consequ\u00eancia, redu\u00e7\u00e3o do Estado de Bem-Estar Social. Esse modelo, em sua vers\u00e3o pura, resultou da ofensiva neoliberal desencadeada por Margaret Thatcher no Reino Unido, no final de 1979, e Ronald Reagan, no in\u00edcio dos anos de 1980, nos Estados Unidos, e teve seu auge na d\u00e9cada de 1990, com perda de sua relev\u00e2ncia a partir do in\u00edcio do s\u00e9culo 21.<\/p>\n\n\n\n

A Nova Gest\u00e3o P\u00fablica, considerada uma mudan\u00e7a de paradigma na Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, busca a estrutura\u00e7\u00e3o e a gest\u00e3o da m\u00e1quina p\u00fablica com base em valores de efici\u00eancia, efic\u00e1cia e competitividade. Ou, dizendo de outro modo, representa a primazia da capacidade gerencial sobre as decis\u00f5es pol\u00edticas. Essa fase da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, com foco na lideran\u00e7a empreendedora, na gest\u00e3o de recursos e na presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os em parcerias ou sob a dire\u00e7\u00e3o do setor privado, teve como principais caracter\u00edsticas: a) a desregulamenta\u00e7\u00e3o; b) a flexibiliza\u00e7\u00e3o das formas de contrata\u00e7\u00e3o de servidores e de insumos para a produ\u00e7\u00e3o de bens p\u00fablicos; c) a descentraliza\u00e7\u00e3o ou delega\u00e7\u00e3o de autoridades; d) a racionaliza\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria; e) a avalia\u00e7\u00e3o de desempenho, supostamente para obter mais efici\u00eancia financeira e orienta\u00e7\u00e3o para resultados; e f) a coordena\u00e7\u00e3o por meio de mecanismos de mercado, e de rela\u00e7\u00f5es contratuais ou quase-contratuais, em lugar da hierarquia.<\/p>\n\n\n\n

Para os ide\u00f3logos desse modelo, a gest\u00e3o p\u00fablica deve ter uma fun\u00e7\u00e3o realizadora, pouco importando quem realiza: o setor p\u00fablico ou o setor privado. Sua l\u00f3gica, al\u00e9m do mais, parte do pressuposto da superioridade do setor privado sobre o setor p\u00fablico na presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os.<\/p>\n\n\n\n

Esse modelo, que se baseia na l\u00f3gica de mercado, teve vida curta. Ele n\u00e3o se sustentou na Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, porque adota a l\u00f3gica da rela\u00e7\u00e3o cliente-consumidor, uma rela\u00e7\u00e3o pr\u00f3pria para o setor privado, mas inadequada para o setor p\u00fablico. A rela\u00e7\u00e3o cliente-consumidor se pauta pela demanda, numa transa\u00e7\u00e3o de natureza mercantil ou comercial de troca, enquanto a rela\u00e7\u00e3o cidad\u00e3 se orienta pela necessidade. A l\u00f3gica do setor p\u00fablico, por sua vez, \u00e9 a l\u00f3gica da cidadania, que, al\u00e9m da efici\u00eancia, tamb\u00e9m pressup\u00f5e equidade e justi\u00e7a.<\/p>\n\n\n\n

Com o fracasso do modelo gerencial ou da Nova Gest\u00e3o P\u00fablica, entrou em cena, ainda de modo emergente, no in\u00edcio do s\u00e9culo 21, a chamada Nova Governan\u00e7a P\u00fablica, que combina aspectos da Administra\u00e7\u00e3o tradicional e da Administra\u00e7\u00e3o gerencial.<\/p>\n\n\n\n

Trata-se de um modelo que visa a fortalecer a coordena\u00e7\u00e3o das pol\u00edticas p\u00fablicas, e funciona por meio de mecanismo de hierarquia (governo), mecanismos autorregulados (mercado) e mecanismos horizontais de coopera\u00e7\u00e3o (comunidade, sociedade, redes etc.). Ou seja, a governan\u00e7a inclui tr\u00eas setores: o setor p\u00fablico (atores e institui\u00e7\u00f5es estatais), o setor privado (fam\u00edlia e empresas) e a sociedade civil ou terceiro setor (ONGs). E se funda na teoria das redes e nos m\u00faltiplos atores interdependentes que podem contribuir para a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos e influenciar o processo de pol\u00edticas p\u00fablicas.<\/p>\n\n\n\n

Do ponto de vista te\u00f3rico, segundo os administrativistas Tony Bovaird e Elke Loffler no texto de 2003 “Avaliando a qualidade da governan\u00e7a p\u00fablica: indicadores, modelos e metodologias” [1]<\/a>, a governan\u00e7a p\u00fablica tem como fundamento a responsabilidade, a equidade, a participa\u00e7\u00e3o e a transpar\u00eancia no governo.<\/p>\n\n\n\n

Para eles, as principais caracter\u00edsticas da Nova Governan\u00e7a P\u00fablica s\u00e3o: 1) engajamento do cidad\u00e3o; 2) transpar\u00eancia; 3) presta\u00e7\u00e3o de contas; 4) agenda de igualdade e inclus\u00e3o social (g\u00eanero, etnia, idade, religi\u00e3o etc.); 5) comportamento \u00e9tico e honesto; 6) equidade (procedimentos justos e devido processo);7) capacidade de competir em um ambiente global; 8) capacidade de trabalhar de forma eficaz em parceria; 9) sustentabilidade; e 10) respeito pelo Estado de Direito.<\/p>\n\n\n\n

Ela coexiste com a Governan\u00e7a da Era Digital, que enfatiza o uso de tecnologias de informa\u00e7\u00e3o e comunica\u00e7\u00e3o como instrumento de coordena\u00e7\u00e3o vertical e horizontal, reintegrando o que a NGP desintegrou atrav\u00e9s das medidas de descentraliza\u00e7\u00e3o, e simplificando as rela\u00e7\u00f5es entre cidad\u00e3o e Estado. Visa, assim, a reduzir a presen\u00e7a f\u00edsica do Estado, substitu\u00eddo pelos canais eletr\u00f4nicos (digitaliza\u00e7\u00e3o), e promover uma reengenharia de processos que elimine etapas, repeti\u00e7\u00f5es e duplica\u00e7\u00f5es desnecess\u00e1rias.<\/p>\n\n\n\n

A ideia da boa governan\u00e7a, assim, requer um rigoroso processo de avalia\u00e7\u00e3o, no qual n\u00e3o se mede apenas a qualidade do servi\u00e7o prestado, mas tamb\u00e9m a melhoria da qualidade de vida e dos processos de governan\u00e7a. Ela implica, simultaneamente, em maior grau de responsabiliza\u00e7\u00e3o, de transpar\u00eancia, acesso \u00e0 informa\u00e7\u00e3o, integridade p\u00fablica, confian\u00e7a, efici\u00eancia e lideran\u00e7a.<\/p>\n\n\n\n

A reforma administrativa do governo Bolsonaro, como j\u00e1 mencionado, n\u00e3o se enquadra em nenhum desses modelos, pois seu objetivo n\u00e3o \u00e9 a constru\u00e7\u00e3o de mecanismo de gest\u00e3o, mas de desmonte dos servi\u00e7os e da m\u00e1quina p\u00fablica.<\/p>\n\n\n\n

A PEC 32, em sua vers\u00e3o original, trazia uma mera vis\u00e3o de recursos humanos sob a l\u00f3gica privatista e patrimonialista, com fisiologismo na indica\u00e7\u00e3o de cargos de livre provimento e precariza\u00e7\u00e3o das rela\u00e7\u00f5es de trabalho, com objetivos meramente fiscais.<\/p>\n\n\n\n

Nela n\u00e3o havia nenhum compromisso com meritocracia ou com melhoria da qualidade do servi\u00e7o p\u00fablico. Pelo contr\u00e1rio, significava a desorganiza\u00e7\u00e3o da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, o desmonte dos servi\u00e7os p\u00fablicos e a precariza\u00e7\u00e3o dos direitos dos servidores.<\/p>\n\n\n\n

Seu objetivo, portanto, era transferir para o mercado, diretamente ou mediante vouchers<\/em>, na perspectiva do “Estado m\u00ednimo comprador”, presente na NGP, a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos, assim como a entrega aos partidos da base do governo dos cargos de livre provimento atualmente ocupados por servidores de carreira, inclusive em \u00e1rea gerenciais, t\u00e9cnicas e estrat\u00e9gicas.<\/p>\n\n\n\n

O substitutivo aprovado na Comiss\u00e3o Especial, em sua s\u00e9tima vers\u00e3o, apesar de ter retirado muitos dos retrocessos da proposta original, ainda continua imprest\u00e1vel, pois aprofunda a desorganiza\u00e7\u00e3o da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. Ele coloca em risco tr\u00eas sentidos fundamentais da m\u00e1quina p\u00fablica: o de continuidade, o de profissionaliza\u00e7\u00e3o e o de especializa\u00e7\u00e3o, j\u00e1 que o contrato tempor\u00e1rio e a terceiriza\u00e7\u00e3o ser\u00e3o as portas de entrada e cerne do servi\u00e7o p\u00fablico. Para atenuar o vi\u00e9s antisservidor, ele incorporou alguns elementos da NGP e da Governan\u00e7a da Era Digital, como a previs\u00e3o de que ser\u00e1 obrigat\u00f3ria a utiliza\u00e7\u00e3o de plataforma eletr\u00f4nica de servi\u00e7os p\u00fablicos, na forma da lei, para permitir a automa\u00e7\u00e3o de procedimentos executados pelos \u00f3rg\u00e3os e entidades integrantes da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica direta e indireta, o acesso dos cidad\u00e3os aos servi\u00e7os que lhes sejam prestados e \u00e0 avalia\u00e7\u00e3o da respectiva qualidade e o refor\u00e7o e o est\u00edmulo \u00e0 transpar\u00eancia das informa\u00e7\u00f5es sobre a gest\u00e3o de recursos p\u00fablicos. Prev\u00ea tamb\u00e9m que os \u00f3rg\u00e3os e as entidades da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica direta e indireta implementar\u00e3o estrutura, processos e a\u00e7\u00f5es voltadas \u00e0 boa governan\u00e7a p\u00fablica, com a finalidade de avaliar, direcionar e monitorar a gest\u00e3o dos recursos p\u00fablicos, a condu\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas e a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os de interesse da coletividade.<\/p>\n\n\n\n

No entanto, em sua vertente fiscalista e privatizante, o texto quebra a estabilidade do servidor, amplia a possiblidade de contrata\u00e7\u00e3o tempor\u00e1ria, prev\u00ea a redu\u00e7\u00e3o de jornada e de sal\u00e1rio, e amplia a terceiriza\u00e7\u00e3o e a transfer\u00eancia de responsabilidades ao setor privado pela via de “instrumentos de coopera\u00e7\u00e3o\u2019, inclusive para permitir a contrata\u00e7\u00e3o de pessoal para a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos, como j\u00e1 ocorre com o malfadado modelo das “organiza\u00e7\u00f5es sociais” introduzido em 1997 pela reforma do governo FHC.<\/p>\n\n\n\n

Os servidores t\u00eam raz\u00e3o: a reforma foi pensada para vigiar e punir os servidores, e n\u00e3o para melhorar a qualidade do servi\u00e7o p\u00fablico ou a meritocracia na gest\u00e3o p\u00fablica. Por isso, ela n\u00e3o merece ser aprovada. Ela \u00e9 um anacronismo, uma colcha de retalhos de m\u00e1s ideias e princ\u00edpios equivocados, que j\u00e1 se mostraram inadequados a um projeto de desenvolvimento inclusivo e incompat\u00edveis com o papel do Estado p\u00f3s-Covid-19.<\/p>\n\n\n\n

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Fonte: CONSULTOR JUR\u00cdDICO.<\/em><\/strong><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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